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休閑漁船技術發展現狀及對策研究

時間：2021-02-01

休閑漁業是現代漁業發展的重要內容，是加快漁業轉方式調結構的重要抓手，也是推進漁民就業增收和產業扶貧、拓展漁業發展空間、助推國家鄉村振興戰略和生態文明建設的重要途徑。我國休閑漁業作為新興產業，已顯露出強勁的發展勢頭，休閑漁船則是發展休閑漁業重要的載體。然而休閑漁船目前存在管理范疇和技術范疇定義不一致、管理制度不健全、技術法規頂層設計缺乏、技術要求與休閑漁船現狀不符等問題。本文重點圍繞休閑漁船定義，從船舶技術法規的角度剖析休閑漁船存在的主要問題，提出未來技術法規應重點關注的內容，以期突破困擾休閑漁船發展的政策、制度、體制機制等問題，深化各方交流合作，全力推動休閑漁業新業態發展。

一、前言

《全國漁業發展第十二個五年規劃》中將休閑漁業正式列為現代漁業五大產業之一，標志著休閑漁業由一種漁業衍生活動正式發展壯大為現代漁業的新興產業?！度珖鴿O業發展第十三個五年規劃》中將休閑漁船監管列入重點任務，提出“大力發展休閑漁船及裝備，加強和規范休閑漁船及裝備的檢驗和監督管理”。

2017年1月23日，原農業部在北京召開漁業轉型升級推進會，會議指出，要繼續推進漁業與文化、旅游等深度融合，結合海洋牧場、人工魚礁、健康養殖示范場建設，大力發展休閑垂釣、漁家樂、漁事體驗和漁文化等綜合性休閑漁業。并在《農業部辦公廳關于印發2017年漁業漁政工作要點的通知》中強調要“大力推進漁業一二三產業融合發展，著力培育休閑漁業業態，規范休閑漁船管理”。新時代漁業發展格局中，我國漁業經濟中的第五產業——休閑漁業的地位日趨重要，并展露出強勁的發展勢頭。但是，我國休閑漁船仍處在起步階段，相關法規不健全、管理不規范已成為制約其發展的一大因素，這種狀態亟須得到改變。全國政協十三屆一次會議期間，海南全國政協委員聯名提議加快對休閑漁業立法。

在此背景下，原農業部漁業船舶檢驗局將休閑漁船及裝備技術法規研究編制工作列入2017年工作重點，并同意山東漁業船舶檢驗局開展休閑漁船及海洋漁業裝備檢驗管理工作試點工作的批復，成立專題編制組，于2017年3月29日在山東青島啟動檢驗技術法規編制工作。編制組歷時1年多，完成《漁業船舶法定檢驗規則（海洋休閑漁船）》送審稿。盡管該部法規由于2018年漁業船舶檢驗職能的整體轉隸而難產，但是休閑漁船檢驗技術法規編制調研走訪過程中，在山東、浙江、福建、廣東、廣西等省份發現的問題仍然值得我們思考，總結的經驗仍然值得我們借鑒。

二、休閑漁船的定義

休閑漁船存在著管理范疇和技術范疇兩方面的定義。

（一）管理范疇

在管理范疇，明確休閑漁船的定義前，首先要了解休閑漁業和漁業船舶的定義?！掇r業部辦公廳關于開展休閑漁業發展監測工作的通知》中規定休閑漁業是指利用各種形式的漁業資源（漁村、漁業生產資源、漁法漁具、水產品及其制品、漁業自然生物及人文資源等），通過資源優化配置，主動將漁業與休閑娛樂、觀賞旅游、生態建設、文化傳承、科學普及以及餐飲美食等有機結合，向社會提供滿足人們休閑需求的產品和服務，實現一二三次產業融合發展的一種漁業產業形態。因此，休閑漁業應具備三方面要素：一是利用各種形式的漁業資源開展生產和服務活動；二是向社會提供滿足人們休閑需求的產品和服務；三是包含有“漁”，包括漁村、漁業、漁文化、漁法漁具、漁業產品等。休閑漁業需要同時具備這三個基本特征，只具備其中一個或兩個都不能認定為休閑漁業。而休閑漁船作為休閑漁業重要的載體之一，也應符合這三個特征，即涉漁性。

漁業船舶的定義在《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》和《中華人民共和國漁業船舶登記辦法》中明確，漁業船舶是指從事漁業生產的船舶，以及屬于水產系統為漁業生產服務的船舶，包括捕撈船、養殖船、水產運銷船、冷藏加工船、油船、供應船、漁業指導船、科研調查船、教學實習船、漁港工程船、拖輪、交通船、駁船、漁政船和漁監船。從我們傳統定義中對于漁業船舶的分類來說，漁業船舶分為捕撈漁船和漁業輔助船，而休閑漁船并不在其中，而應成為與捕撈漁船和漁業輔助船并列的第三類漁業船舶，與其他兩類漁業船舶不同的是，休閑漁船更應強調有捕撈行為，但不具有生產性特征。

休閑漁船的定義則在漁業漁政管理局兩次征求《休閑漁船管理辦法》意見時作了不同的表述：在《關于征求〈休閑漁業船舶管理規定（征求意見稿）〉意見的函》中規定休閑漁船以休閑娛樂或運動為目的，從事垂釣、體驗式捕撈、采集水產品等非生產性捕撈的船舶；在《關于征求〈休閑漁船管理辦法（征求意見稿）〉意見的函》中規定休閑漁船是用于休閑漁業活動的漁業船舶。休閑漁業則指漁業船舶搭載乘客在船上開展水上垂釣、體驗式網具捕撈、漁業文化欣賞和其他相關休閑體驗活動。另外，在遼寧（及大連）、江蘇、浙江、廣東出臺的管理辦法、管理暫行規定和檢驗管理規定中都對休閑漁船進行了類似定義。

筆者綜合比較相關定義，認為首先從上位休閑漁業的定義范疇而言，休閑漁船一應具有涉漁活動，二應強調非生產性。因此休閑漁船的定義應為從事非生產性水上休閑漁業活動的漁業船舶，包括休閑垂釣船、體驗式捕撈船和水上采集船，不包括排、筏、浮具、橡皮艇等。其中休閑垂釣船系指從事非生產性垂釣的漁業休閑經營活動的休閑漁船；體驗式捕撈船系指從事非生產性捕撈的漁業體驗經營活動的休閑漁船；水上采集船系指從事非生產性水產品采集的漁業經營活動的休閑漁船。

（二）技術范疇

從技術范疇講，船舶技術法規制定的原則為保障海上人員生命財產安全與保護海洋環境。在保障海上人員生命財產安全方面強調的是以人為本，對于不同功能的船舶或設施，將人員按照船員、特種人員、工作人員和乘客進行大類劃分，根據人員劃分在消防、救生、航行無線電設備等方面給出具體的不同規定，在“人員健康與環保”方面參照國際標準給出具體的要求，因此船舶功能和船上人員性質是劃分船舶類型的重要依據。在母法《國際海上人命安全公約》中明確將船舶劃分為客船、貨船和高速船，船上乘員是否大于12人是劃分客船和貨船的唯一條件。休閑漁船既載人又載物，也可能高速航行，因此是介于客船、貨船和高速船三類船舶中的一種特殊船型。而休閑漁船上的休閑人員既不是船員、特種人員，也不是工作人員，盡管就活動行為而言更接近乘客的定義，但是由于休閑人員直接參與體驗捕撈，與客船中乘客的屬性也不盡相同，因此該類船舶作為涉客漁船是目前較為準確的技術定位。船舶技術法規的基本原則是要為船上人員的安全提供保障，而休閑漁船船上人員屬性的復雜性決定其安全保護工作難度更大，安全監管更加復雜。此外，《關于征求〈休閑漁船管理辦法（征求意見稿）〉意見的函》中漁業文化欣賞盡管涉漁，但是船舶更多體現為載客，不具備捕撈行為，從船舶技術法規的角度講，其不屬于漁業船舶范圍。

綜上，休閑漁船在管理范疇定義相對明確，而在技術范疇并沒有準確的定義，歸屬范疇不一致。部分專家建議休閑漁船的技術要求可以參照游艇法定檢驗暫行規定和入級建造規范。但是從船舶屬性和用途來說，游艇與休閑漁船屬于兩個不同的領域。游艇定義為僅限于游艇所有人自身用于游覽觀光、休閑娛樂等活動的具備機械推進動力裝置的船舶，在船舶屬性上，西方發達國家將此類船舶歸入娛樂游艇一類，主要為船主自身娛樂的自備船，而我國核定的休閑漁船職能是用來載客體驗的經營性船舶，以公司化經營，法人化管理；在用途上，西方發達國家游艇一般用做游釣活動，而我國在休閑漁船發展初期基本以經過改裝的拖網、籠捕作業舊船為主，差異較大。因此，休閑漁船定義界限不清晰，適用要求不明確，法規不健全是制約休閑漁船發展的瓶頸之一。

三、休閑漁船的技術現狀

休閑漁船從事生產，必須經過船舶檢驗機構的檢驗，持有合法檢驗證書。而目前對休閑漁船技術要求有明確規定的文件僅為原農業部漁業船舶檢驗局頒布的《漁業船舶法定檢驗規則2008修改通報》（以下簡稱“2008修改通報”），其中第13章“休閑漁船的特別規定”，要求每船搭乘的休閑人員應不超過12人，因此目前承載量超過12人的休閑漁船技術規則只能采用客船的相關規定。

休閑漁船在技術要求方面主要面臨三方面問題：

（一）休閑漁船技術法規技術頂層存在設計缺陷，內容缺乏系統性

2008修改通報中明確休閑漁船應是船長不小于8m，推進功率不小于14.7kW的座機有甲板船，除應符合該章的規定外，還應符合相應漁船技術法規的規定。另外在適用范圍方面，文件還明確了僅能提供水上觀光而不具備為休閑人員提供垂釣、水產品采集、捕撈作業演示功能的船舶，不能被視為休閑漁船；休閑漁船應具有提供捕撈作業演示或供垂釣娛樂等相應漁業活動開展所必需的設備；休閑漁船的船舶技術狀況應良好并符合安全航行及相應漁業娛樂活動的適用條件；船齡超過10年的漁業船舶，不得改作休閑漁船。

該部分內容是在當時基于保護漁業資源、解決漁民減產轉業的生計需求、鼓勵捕撈漁船轉為休閑漁船而提出的，與目前鼓勵新建“安全、環保、節能、經濟、適居”漁船的定位明顯不符，技術要求存在要求過于嚴格、具體技術內容偏少、系統性較差等問題。

1、技術要求過于嚴格

2008修改通報中要求休閑漁船搭乘的休閑人數不超過12人、航行風力不超過蒲氏5級、距岸不超過5nmile，對于船長小于12m的休閑漁船則提出了更為苛刻的條件，限定風力不超過蒲氏4級，距岸不超過2nmile。人員、風力和距岸的限制嚴重制約了休閑漁船的發展。以浙江舟山的30m級捕撈船改裝的休閑漁船為例，其航行作業區域常年風力為6級，且由于船上僅能登乘12名休閑人員，船東反映盡管生意很好，但是經營中經常出現虧損?！墩憬⌒蓍e漁業船舶檢驗管理規定》曾突破2008修改通報的規定，明確每艘休閑漁業船舶定額乘員（船員及休閑人員）數不得超過30人，定額乘員數不得超過船長的整數值（以米為單位計），作業的氣象條件應根據船型予以限制，最大風力不得超過蒲氏6級。但是該規定后期由于2008修改通報生效，則無法對其通過審核并發證。

2、技術內容偏少

2008修改通報中僅規定了休閑漁船的穩性及干舷、固定座位、生活設施、救生、通信、消防設備配備和人員保護等內容，尚缺少對于報警系統、監控系統、體驗式捕撈漁具、網具網目尺寸和甲板機械等配備的限制規定。2017年，浙江省就在繼續深入開展浙江漁場修復振興加強近海漁業資源保護和進一步加強休閑漁船安全監管工作的背景之下，由省海洋與漁業局先后下發了《浙江省休閑漁船安全監督管理若干規定》《關于休閑漁業船舶管理若干規定的通知》和《關于印發使用體驗式拖網漁具的休閑漁船過渡期管理辦法的通知》等三個文件。在安全監管方面，文件重點規定了休閑漁船每日營運時間為本地日出至日落之間，日活動時間不得超過8小時，嚴禁在夜間活動；休閑漁船應在當地政府劃定的休閑漁業活動區內活動；休閑漁船應按漁業船舶最低配員要求配備職務船員和一名經專業水上救生訓練部門訓練合格的救生人員。在資源保護方面，文件重點從網具規范角度提出了要求，規定休閑漁船需要申領“體驗式捕撈許可證”，對籠壺和刺網體驗式捕撈的漁具配備進行了規定，對現有拖網體驗式捕撈漁具整改設定了通過三年過渡期達到網具標準化的要求，不再新批拖網類休閑漁船。

3、系統性較差

在休閑漁業呈現出發展加快、內容豐富、產業融合、領域拓展的良好勢頭，規模和效益都快速增長的大環境下，主管機關應鼓勵新建休閑漁船，在平衡產業發展需求、漁民經濟效益和乘員安全保障這三者之間矛盾的情況下，應著力突破人數和航區限制，提高船長要求，提升救生設備等安全等級，同時對汽油座艙機進行限制，全面提升休閑漁船的安全技術等級。

（二）休閑漁船安全監管涉及多個部門

休閑漁業涉及航行安全、飲食衛生、環境保護、應急救助、漁獲標準、釣場守則等方面，涉及漁業、農業、旅游、海監、交通等多個政府職能部門，如果缺乏責任主體和有力的組織協調，必然會影響休閑漁業的發展。各地區制定了專門針對休閑漁船或休閑漁業的管理辦法，但在實際操作中存在一些問題。休閑漁業用船由誰來牽頭管理，就是一個難題。仍然以浙江為例，《浙江省休閑漁船管理辦法》由浙江省海洋與漁業局、旅游局、交通廳、公安廳和海事局聯合發文，而最終由省海洋與漁業局解釋，是目前較為協調的工作機制。其次，在捕撈設備、網具限制、漁獲標準等方面還應發揮漁港監督部門的監管作用。另外，制造、更新改造和購置捕撈漁船從事休閑漁業服務的，應根據原農業部發布的《漁業捕撈許可管理規定》辦理審批手續。因此，進行演示捕撈作業的休閑漁船也須辦理臨時捕撈許可。無論是得到準入許可還是落實惠漁政策，休閑漁船都可能面臨各方面的交叉監管限制。

（三）休閑漁船種類繁多，安全監管和船東經濟效益難以平衡

根據調研情況，目前合法合規的休閑漁船中，主要以休閑垂釣和尾拖網、桁桿拖網及蟹籠捕體驗式捕撈為主。受漁船檢驗發證系統限制，休閑漁船安全證書上記載的搭乘人員數量均不得超過12人。由于人數的限制，導致船東單次經濟效益較差。但是在休閑漁船需求旺盛的情況下，船東受到經濟利益的驅使，實際營運過程中也會出現違規搭載超過12人情況，特別是船長24m以上的休閑漁船，實際運營當中存在搭載15人~20人的非法經營情況，給安全監管造成隱患。

四、休閑漁船的發展對策建議

（一）休閑漁船的發展機遇

我國已步入21世紀由數量向質量跨越的新發展時期，海洋經濟被提升到國家戰略高度，休閑漁業將成為我國海洋經濟的重要產業支撐，休閑漁船的品質服務也將被提到相應高度，原有的管理規制及系列規范有望通過變革與國際進一步接軌。

1、早期批準改裝的休閑漁船進入更新期

我國休閑漁船在經歷了啟動發育、探索磨合、深化發展的進程后，已基本實現了服務“雙轉”，在緩解社會矛盾、縮減漁船總量、改善海洋生態環境方面完成了原有目標。其形式和制度作為應對我國歷史轉型特定時期的一個特殊過渡形式與載體，已經完成了它的歷史使命，我國即將迎來全新有序的“休閑漁船”新時代。

2、“四新”技術不斷涌現助力休閑漁船占領新的制高點

以生態、綠色為代表的新技術、新材料、新設備、新工藝船舶不斷涌現，休閑漁船的船型品質也得到了極大地提升，其外形和艙室設施逐步與游艇趨于同化，玻璃鋼、鋁合金、電力推進等新技術也不斷應用于休閑漁船，以滿足人們對美好生活品質的追求。

3、漁船檢驗轉隸為休閑漁船提供創新發展新格局

2018年國務院機構改革梳理機構組織管理體系，交叉職能趨于大統，漁船檢驗并入海事部門的商船檢驗，形成統一合力，一個新的統一、協調、高效、有執行力的機制將帶來促進休閑漁業產業發展的新動力。

（二）休閑漁船技術法規研究重點

休閑漁船技術要求應以以下幾方面作為研究重點：

1、明確休閑漁船的技術屬性和定義范疇，以及現有漁船或船舶從事休閑漁業的規定。

2、突出船舶檢驗技術監督特性，明確有關各方職責，特別應明確休閑漁船經營人為營運過程中的安全責任主體。

3、明確休閑漁船船長、乘員、航速等適用范圍，根據不同航區和船型特點，按照海洋/內河、船長、人數等分類研究制定有關要求，從安全和經濟兩方面平衡的角度，建議休閑漁船船長以8m~45m為宜。

4、細化休閑漁船分類，分析不同船型穩性資料，重新確定穩性裝載狀態和計算參數等，特別應考慮到休閑垂釣船舷邊垂釣的穩性狀況。

5、參考客船技術要求，提高休閑漁船在救生、報警、無線電配備等方面的保護措施。

6、細化休閑漁船營運限制風級，以漁船穩性校核的最大抗風能力（陣風）基礎上降低兩個風級為準，再從船長進行分類規定限制距岸或庇護地距離、營運時間、休閑人員保護措施等。

7、從保護資源角度出發，確定捕撈演示用漁撈設備的主機功率、拉力限制和網具限制等。

（三）休閑漁船未來發展路徑

建議未來休閑漁船發展在以下四方面破題：

1、加快出臺休閑漁船管理辦法

建議漁業船舶主管部門總結浙江、山東等國內休閑漁業發達地區的經驗，梳理其不足之處，借鑒國外先進經驗，厘清休閑漁船及裝備的定義、范疇、使用對象、監管責任等相關管理要求，牽頭制定休閑漁業管理辦法，加強對休閑漁業的立法。

2、加強多部委合作溝通

加強各管理機構之間溝通，農業農村部作為牽頭管理部門，聯合文化和旅游部、公安部等相關部委出臺管理辦法，明確相關管理要求后，協調交通運輸部明確休閑漁船技術法規中的具體要求，管理和技術兩方面要求清晰后，其發展才能有規矩，成方圓。

3、完善休閑漁船技術要求

技術法規制修訂單位應摸清休閑漁船安全水平實際情況，積極努力強化自身能力建設，針對存在的安全檢驗問題及薄弱環節制定整改補救計劃，規范管理，以保障生命財產安全為出發點，著力推動休閑漁業創新規范發展，加快休閑漁船健康發展技術法規研究制定，解決技術法規規章與休閑漁業發展不配套、不協調的問題，完善休閑漁船技術要求，為休閑漁船做好充足技術儲備。

4、產學研多方位齊力合作

促進設計單位、使用單位、建造單位等建立定期磋商長效機制，積極推進技術發展，深化各方交流合作，在有關法規、規劃、標準制定中發揮合力作用，加強使用過程中的協同應對，全力服務休閑漁業新業態發展。

突破休閑漁船出生的技術瓶頸，休閑漁船船型導向從“單一型”轉向“多元化”發展，管理路徑從“分散型”轉向“集約化”，休閑活動從“粗放體驗”轉向“品質生活”，漁事體驗從“生物資源”轉向“漁文化”。未來休閑漁船的功能細分及標準化定型勢在必行，船型將突出各地的共性特征，又兼顧各地差異化需求，集休閑方式、船舶尺度、材質、航速、乘員定額等多方面融合發展，逐步向多元化提供生活體驗、提供品質服務、體驗式漁事活動、“漁人碼頭”、運動基地等消費集聚綜合體轉變，深度挖掘漁文化，維護資源的可持續利用。

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