原刊于 《邊界與海洋研究》2019年第4期 作者：任筱鋒，海軍研究院研究員
制訂“海洋基本法”的立法動議已有多年, 相關研擬工作亦已進行了多年, 但始終未能出臺。究其原因, 似有如下幾點:
一是我海洋管理體制改革速度快。中央國家機關新一輪改革使原來立法動議中關注的海洋自然資源管理、使用和監督等基本法律關系得以調整, 許多老大難問題得以有效解決。
二是我海上執法力量整合成效大。“九龍鬧海”、沒有統一海上執法隊伍一直是人大代表呼吁制訂海洋基本法的重要動因。經過此輪改革, 海警作為我國統一的綜合性海上執法隊伍目前已經“在崗履責”。
三是我海洋治理和海洋發展理念新。十八大以來, 中央先后提出了一系列新的海洋治理和海洋發展理念, 這些新思想和新理念既是相關立法工作的新遵循和新指導, 當然也是制訂海洋基本法的新要求。
四是我國主權海域和管轄海域的海上安全環境改善大。我國海上綜合實力的增強和維權能力的提升, 正在悄然改變著我國近海海域乃至更廣闊海域的海上安全環境。海洋基本法立法需要對海上安全問題有新認識和新判斷。
五是我參與多雙邊國際海洋事務廣。在中央統籌下, 近年來我與所有海上鄰國都相繼建立了雙邊高級別海洋事務對話機制, 參與了所有的多邊海洋事務磋商, 正在以一個全新姿態全面致力于全球和區域海洋治理和海洋發展, 這無疑也對海洋基本法立法產生影響。
六是我國立法工作整體水平質量提檔升級。立法工作同樣需要依法進行, 立法的科學性、民主性和專業性顯著增強。
凡此等等, 都影響著海洋基本法立法進程。在這樣新的時代背景條件下研究擬制海洋基本法, 需要我們再進一步思考下列基本問題:①海洋基本法的立法意圖;②海洋基本法的立法范圍;③海洋基本法中的權責制度設計;④海洋基本法的框架。下面是筆者個人對這些問題的一些思考。
我們為什么要制訂海洋基本法?這是一個既好回答又難回答的問題。之所以好回答, 是因為可以給出簡單答案:我們缺這樣一部法律, 所以要制訂。之所以難回答, 是因為答案可以很多很復雜, 如我們雖然沒有這樣的法律, 但似乎這部法律應該涵蓋的基本海洋管理體制制度和法律法規都已經存在, 甚至運行良好。還有立法必要嗎, 有立法空間嗎;這部法律可以包羅萬象, 成為我國海洋法法典;這部法律應該簡單, 只規范基本海洋法律制度;這部法律可以是宣示性的, 只宣示我國海洋權益及其范圍即可, 等等。這些答案雖都有各自的道理, 但仍然沒有完全回答“為什么要制定海洋基本法”的問題。筆者認為, 制定海洋基本法, 并不是因為別國有而我們沒有, 我們也要有;也不是因為我現有海洋立法不夠、有罅隙或缺陷、無法適應新情況, 我們就必須用海洋基本法予以補充完善或調整。制定海洋基本法, 是立足我國國情政情, 根據國家海洋戰略和海洋發展戰略, 針對現有海洋法律體系存在的缺陷、不足和漏洞, 著眼構建完善我國海洋治理管理體制、有效維護我國海洋主權和海洋權益安全、推動海洋經濟全面可持續發展、全面參與地區和全球海洋治理、促進我國海洋事業進步、提升我國海洋法制建設水平等基本問題, 對我國海洋法律體系進行頂層設計、體系重塑和高端構建。
學術界以往認為, 我國海洋法制建設整體滯后, 主要表現在以下三個方面:
一是沒有“海洋基本法”, 因而在法律層面上, 未能對海洋權益和海上安全進行全面界定, 對海洋管理體制進行頂層設計, 對海洋管控、海上執法和海上安全力量建設進行合理統籌, 對海洋環境資源開發、利用和保護進行科學規劃, 對海洋產業和海洋經濟進行戰略規劃, 對海上平臺 (在海上活動的各類船舶和平臺) 進行綜合管控, 對涉海國際事務進行統一管轄等。
二是現有法律漏項而且不配套。目前我國雖然頒布了一些海洋大法, 如《領海與毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》《海上交通安全法》《海洋環境保護法》等, 但都沒有配套的實施細則。我國現有海洋立法中仍有缺項, 如沒有海上防空識別區法律、統一海上執法條例等。
三是部門規章多。我國以往分散的海洋管理體制, 使得涉海部門只能就本部門所轄事務進行部門立法或行業立法。這些規章, 僅就特定部門而言, 或許體系完整并合理成章, 但放在國家層面和海洋綜合管理層面, 就顯得重疊交叉。
因此, 要通過海洋立法特別是制訂海洋基本法解決這些問題。那么, 這就涉及海洋基本法的立法范圍問題, 該法到底應包括哪些內容, 是詳是略, 各有其理。
筆者認為, 海洋基本法的立法范圍, 重在“基本”兩字, 似應把我國的基本海域制度、海洋管理體制、海洋資源開發利用、海上執法、海洋國際事務等最基礎的體制制度確定下來, 使其真正引領我國海洋事業協調有序進步和發展。
海洋基本法要重點實現以下目標:一是“確權”, 即對我國海洋權益進行全面的基本的界定。具體包括領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架, 以及存在于公海的海洋權益, 明確這些權益的具體內行和界限;二是“定制”, 即對國家海洋管理體制進行頂層設計。具體包括:對國家海洋管理體制進行科學設計, 對國家海上執法體制進行統籌規劃, 對國家海上安全力量建設進行合理統籌;三是“授權”或者“定責”, 即明確國家對海洋環境資源開發、利用和保護活動的管理權責, 具體包括海洋環境資源開發規劃, 海洋產業和海洋經濟戰略規劃等“公權力”的授予和管理。同時也要明確海洋環境資源開發利用等活動的“私權利”的管理和保護。簡單地說, 就是明確海洋管理的主體和職權, 明確海洋使用者的準入資格和用海條件, 尤其要在基本法中實現“管”“用”分離, 不能出現既當“裁判員”又當“運動員”的情況;四是“聚力”, 即明確對海上平臺實施 (在海上活動的各類船舶和平臺) 綜合管控的力量構成, 執法原則和基本要求, 整合現有海上執法力量等;五是“國際事務”, 明確對涉海國際事務的處置權分配。
徒法不足以自行, 法律如果沒有牙齒, 就會流于形式。海洋基本法是規范“公權力”運行的, 是國家海洋主權和海洋權益的具體落實途徑和實現手段, 所維護的是國家所擁有的海洋主權和享有的海洋權益。對于海洋上的“私權”, 國內法律比較容易給予保護, 但海洋上的“公權”, 因其更多地表現為“主權行為”, 故國內法律比較容易忽視, 因此, 我們的海洋基本法應為各級海洋主管機關和維權單位明確授權的同時, 明確不作為或不當作為應承擔的法律責任, 規定行政問責、法律追責等法律責任制度, 確保各涉海部門在維護國家海洋主權和海洋權益方面有職有權, 有所擔當, 有所作為, 讓固權、維權、護權真正落到實處。
海洋基本法似可包括以下章節:①總則, 內容可包括基本海域制度 (重點是規定我國海洋主權和海洋權益的范疇而不是地理范圍) 、基本海洋管理制度 (主體、職責、工作原則) 、海洋資源開發利用制度 (主體資格、準入條件、基本權利和義務) 、海洋國際事務 (主體、職責、工作原則) 、海上執法力量 (力量構成、職責權限、執法原則) 、國家海上安全制度 (力量構成、職責權限、維權原則) ;②海洋管理制度。明確由誰來管, 管什么;③海洋環境資源開發利用;④海洋環境生態保護;⑤海洋國際事務;⑥海洋執法制度;⑦海上軍事安全;⑧法律責任;⑨附則。最后應有幾個附錄, 包括我國標準海圖、各沿海省份海域劃界和我國與海上鄰國的海上分界線。海洋基本法應是高端和頂層的法律, 不應過度地探入各涉海部門和各行業的法律法規, 應給各涉海部門和行業在完善部門法規給出指導原則并留下充分的空間。
法律是維護國家海洋權益和海上安全的關鍵手段。這一手段的有效運用, 必須以“完善齊全的海洋法律制度、綜合協調的海洋管理體制、統一響應的海上執法力量”三位一體的海洋法制建設為前提。經過多年的探索和實踐, 我們對海洋、海權、海上力量都有了新認識, 海洋立法觀念、立法技術、立法質量等都在全面提升, 海洋立法工作可以說進入了一個新時代。在這個時代研擬海洋基本法, 更要切忌套用陸權觀念進行海洋立法, 把本質上不能分割的海上領土、海洋權益和海上安全事務分割劃片。切忌套用陸地行業管理和行政管理模式, 要充分考慮人類海洋活動必須借助海上平臺這一根本特征, 將海洋事務的現場監督監管和執法交由統一的綜合部門管轄。3更要考慮國家海洋事務的綜合性、國際法特點, 使海洋基本法能夠引領各涉海部門法規, 創制出符合我國海上利益和安全需求的法律規則。切忌沿用傳統的陸防和海防理念將海防管理和海洋管理割裂, 用一體化的海洋管理理念打造我國近海海域的和平安寧和良好秩序。切忌只盯家門口一畝三分田, 要放眼全球海洋, 把我國關于全球海洋治理和推進海洋命運共同體的理念體現在新法中。
