隨著我國海洋開發利用規模的不斷擴大，按照國家高質量發展海洋經濟的要求，加之社會大眾更加關注海洋強國建設，更加向往“碧海藍天”的美好生活，這些都對海洋資源管控、海洋環境執法提出更高要求，粗放用海、污染用海將被嚴格執法。在中央與地方海上執法的“二元化”模式下，海洋環境執法工作的實施主體是誰，如何開展執法工作，如何進行有效銜接，都是需要認真探討的實踐問題。

近年來，以國家海洋局和中國海警局的機構調整和改革為牽引，整個海洋行政執法體系正進行著系統性的重構。如若做好海洋環境執法工作，增加海洋環境行政公益訴訟起訴主體的思考便可以轉換思維。中央當以中國海警局為代表，地方以省級以下海洋環境監管部門為代表，積極發揮海洋環境監管部門在海洋環境公益訴訟中的最大優勢。

一、我國海洋環境監管與執法的歷史變遷

我國海洋環境監管與執法以整個海洋行政執法體系為依托，正經歷著機構改革的歷史變遷。當前，中央與地方海洋環境保護監管與執法主體存在“二元化”分離，無論是中央層面還是地方層面，都出現了監管主體與執法主體相分離的現象，案件調查權與處罰決定權主體呈現不相契合的局面。

（一）海洋環境監管的變遷

我國《海洋環境保護法》第5 條規定，國務院環境保護主管部門是對全國環境保護工作統一監督管理的部門，對全國海洋環境保護工作實施指導、協調和監督，國家海洋行政主管部門負責對海洋環境的監督管理。本輪機構改革，原環保部與原國家海洋局作為以往中央層面的環境監管機構現已被生態環境部替代。

中央層面，海洋環境監管從原國家海洋局整合至生態環境部。地方層面，沿?？h級以上人民政府行使海洋環境監管權的部門的職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據《海洋環境保護法》及國務院有關規定確定。在本輪機構改革方案中，各省地方生態行政機關（生態環境局）承擔了海洋環境監管職責。

（二）海洋環境執法的變遷

1.中央層面

根據《海洋環境保護法》的規定，海洋環境執法的處罰決定權主體是海洋行政主管部門或行使海洋環境監督管理權的部門。海洋環境執法由原來的國家海洋局及其所屬的中國海監整合至中國海警局。其中，中國海監總隊屬于參公事業單位，因《海洋環境保護法》未給予法律授權，故依據《行政處罰法》第15—19 條規定，原中國海監總隊屬于委托執法，僅具有調查權，處罰決定權主體是原國家海洋局。

最新一輪機構改革后，中國海警局根據《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》，履行海上維權執法職責，包括海洋生態環境保護等方面的執法任務。但需注意，全國人大常委法律授權主體僅為中國海警局，在《海洋環境保護法》未修改的情況下，省以下海警機構海洋環境行政執法權問題需進一步研究確定。

2.地方層面

從地方層面來看，各省級以下地方生態環境行政機關似乎承擔了海洋環境監管職責，但實際承擔海洋環境執法調查工作的海監機構往往不隸屬于生態環境行政機關。同時，省級以下的海監機構往往屬于參照公務員管理的事業單位，《海洋環境保護法》未給予海監機構法律授權，故依據《行政處罰法》第15—19 條規定，省級以下仍然保留的海監機構屬于委托執法，僅具有調查權，處罰決定權主體則為相關的行政機關，因處于機構改革過渡期，省級以下的海監機構發現的海洋環境違法案件應以誰的名義作出處罰決定，尚無統一做法，目前尚不明確。

二、我國海洋環境執法的困境

因海洋行政管理和執法方面的機構改革屬于整體重構，海洋環境執法主體也因此發生了巨大變化，無論是中央層面的海洋環境監管由原國家海洋局變為生態環境部，還是地方層面上的生態環境行政機關承擔了海洋環境監管的職責。突出問題在于海洋環境執法主體上下不通暢、平級不順暢，主要表現在：國家層面的中國海警局與省級以下的海監機構分屬不同序列；機構改革后的大綜合行政執法主體與行政管理主體間互不隸屬，而產生的案件移交與協同銜接障礙；案件調查主體與處罰決定主體分離；省級以下海洋環境執法主體與省級以下海警互不隸屬，而產生的案件移交與協同銜接問題。

（一）原執法主體與新執法主體的銜接障礙

舉一案例，因一圍填海項目環評未核準，某海監機構調查終結后以其所屬的海洋行政管理部門名義向當事人作出處罰決定。因國家海洋督察反饋意見指出案件適用法律錯誤，海監機構積極整改，對案件重新調查，希望撤銷原處罰決定并作出新的處罰決定。但原處罰決定機關某海洋與漁業行政機關已被整合，海監機構轉隸屬于自然資源行政管理機關。在應由誰來撤銷原處罰決定并作出新的處罰決定這一問題上，自然資源行政管理機關和生態環境行政管理機關均未能給予明確意見。因此，如何處理好原執法機構所做出的處罰決定的后續問題，整合之后新的執法機構如何銜接，是亟待解決的問題。

（二）案件調查權主體與處罰決定權主體的分工對接不明

出現案件調查權主體與處罰決定權主體的分工對接問題的根源在于，地方層面具體承擔海洋環境執法工作的海監機構是參照公務員管理事業單位，且機構改革后，省以下海監漁政隊伍隸屬不一，有歸自然資源系統的，有歸農業農村系統的，有的分為兩支隊伍一家一個（如海南），基本沒有歸入生態環境系統的，導致海監機構僅有調查權沒有處罰決定權，該由誰作出處罰決定，目前尚未形成一致做法。同時，各海監漁政機構因情勢不明還處于觀望狀態，甚至認為該由海警完成承擔海洋環境執法工作。

再舉一案例，某圍填海項目環評未核準，海監機構先是以原海洋與漁業行政管理機關名義向當事人作出處罰決定，當事人在繳納罰款后繼續施工，被海監機構發現后再次立案調查，調查完畢后，擬從重作出處罰決定，但相關案件調查終結報告向相關生態環境行政機關報送后，一直未得到明確回復，致使處罰決定無法作出。

機構改革后，省級以下海洋環境案件的行政處罰決定權應由生態環境廳或生態環境局行使，但案件調查主體往往是各級海監機構。如何處理好案件調查權主體與處罰決定權主體的對接，是海洋行政管理機構改革后首先需要解決的問題，如何監督并判斷兩主體作出的調查結果和執法過程的正當性，當前均沒有明確的標準，導致一旦作為調查主體的前者未報告或未答復，其后的處罰決定便無法按照法定程序進行，嚴重影響效率，甚至久拖不決，對海洋環境的保護造成不利。

（三）省級以下地方海洋執法機構與海警的關系問題

本輪機構改革后，省級以下地方海洋執法機構（包括海洋資源和海洋環境）與省級以下海警機構間，行政案件管轄如何劃分、管轄海域如何劃分、如何相互協同等問題將是海洋環境執法工作面臨的重大問題。

首先，中央事權的“海監、漁政”執法權應由“中國海警局”承擔。因海監、漁政的國家隊已整體劃入中國海警局，故全國人大常委會作出《關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》，授予中國海警局承擔國家層面的海監、漁政等執法職責。

其次，地方事權的涉海行政執法權仍應由地方“海監、漁政”執法隊伍具體承擔，應明確省以下的海警機構劃分職責權限。

再次，若海警參與到大量沿海國內行政執法工作中，因行政處罰而產生行政復議和訴訟，海洋行政相對人若對海警提起行政復議或行政訴訟，應為行政復議、行政訴訟權利行使提供便利化和保障。另外，省級以下海監機構和人員何去何從，是否還繼續執法等問題，也是未來海上行政執法工作需要進一步考慮的。

三、有關完善海洋環境執法體制的建議

（一）將地方海洋執法機構的“參公事業單位”身份變為“行政執法機關”

若將地方海洋執法機構繼續認定為“參公事業單位”，則其執法權僅限于調查權，而無處罰決定權。根據《行政處罰法》第15—19 條規定，“參公事業單位”的行政執法權受到較大限制，其執法權來源于兩個方面，一個是法律授權，一個是委托，其中，獲法律授權的機構可以自己的名義行使執法調查權和行政處罰權，而受委托的機構則不能以自己的名義作出處罰決定。因《海域使用管理法》、《海島保護法》、《海洋環境保護法》等均未給予“海洋執法機構”法律授權，因此若將地方海洋執法機構認定為“參公事業單位”，其執法權應屬于受委托執法。根據《行政處罰法》第18 條規定，“受委托組織在委托范圍內，以委托行政機關名義實施行政處罰”，且“委托行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任”。

因海洋資源和海洋環境監管職責分屬于省自然資源和規劃廳和省生態環境廳，而地方海洋執法機構承擔了海洋資源和海洋環境案件的調查職責。作為“參公事業單位”的地方海洋執法機構在開展海洋資源或海洋環境執法過程中，需最終以省自然資源（海洋局）或生態環境行政機關的名義作出行政處罰決定，且法律責任由自然資源（海洋局）或省生態環境行政機關承擔。同時，因地方海洋執法機構往往不隸屬于生態環境行政機關，有關海洋環境處罰決定又需要以生態環境行政機關名義作出，故在海洋執法機構與生態環境行政機關間，還需建立相關的工作銜接和配合機制。

因此，將地方海洋執法機構的“參公事業單位”身份變更為“行政執法機關”，則其開展行政執法工作將大為便利，行政處罰也將更為簡便和高效。同時，《海洋環境保護法》可劃出一個近海范圍由地方海洋執法機構承擔的范圍，如此，既能解決原執法主體與新執法主體的銜接問題，也能協調案件調查權主體與處罰決定權主體的分工對接問題。

（二）對執法工作隊伍的立法建議

1.授權海洋環境執法機構行政處罰權

“法無授權即禁止”，加強立法完善，若無法明確海洋執法機構的行政機關身份，則建議給予地方海洋執法機構對海洋環境違法行為的行政處罰法律授權。應借鑒《漁業法》第48 條，“本法規定的行政處罰，由縣級以上人民政府漁業行政主管部門或者其所屬的漁政監督管理機構決定”等涉漁法律法規的方式，給予了海洋執法機構對海洋環境違法行為的行政處罰法律授權。

2.健全“綜合執法隊伍”模式建設

目前，一些省份開展綜合執法隊伍建設，將城管、國土、環境、農業、文旅、交通、海洋等執法隊伍和職責統一到市縣一級的行政綜合執法局中，即“綜合執法隊伍模式”。在“綜合執法隊伍”模式下，應明確“綜合執法局”的海洋環境處罰權。根據《行政處罰法》第16 條，“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”，建議由省級政府授權給“市縣綜合執法局”承擔相關的海洋行政執法職責。

3.明確地方海洋執法機構與海警的權限劃分

因現行涉海的法律法規并未修改，因此，地方事權的涉海行政執法權仍應由地方“海監、漁政”執法隊伍具體承擔。中國海警局可協調指導地方涉海執法工作。未來需要明確地方海洋執法機構與地方海警的權限劃分，必須從立法的層面確定地方海洋執法機構的案件調查權與案件執法權，明確地方海警應當承擔的職責，包括是僅具有案件調查權或海洋環境執法權，還是集案件調查權與海洋環境執法權于一身。在執法的范圍上應當作出清晰的劃分，比如《海洋環境保護法》可劃出一個近海范圍，如領海六海里以內由地方海洋執法機構負責，六海里以外十二海里以內由地方海警負責執法。

（三）進一步完善海洋環境損害賠償制度

《海洋環境保護法》最早確立生態環境損害賠償制度，在當下，應進一步完善海洋環境損害賠償制度。該制度對于海洋環境污染事故的索賠和海洋環境的恢復意義重大，在具體實踐中，需要注意以下問題。首先，專門進行海洋環境損害的評估機構少之又少，因此應加強海洋環境損害的評估機構建設，從而與海洋環境損害賠償制度相配套；其次，針對評估費用沒有保障，越往下經費越緊張的局面，應完善海洋環境損害評估費用的前期預交機制并健全后期評估費用責任制；再次，面臨執法人員對海洋環境損害賠償業務不熟悉的問題，應建立改革試點，由生態環境部牽頭，海監總隊配合，對海洋行政執法人員開展針對性的業務培訓。

面對海洋環境公益訴訟的興起，海洋環境監管部門是代表國家行使行政管理權的部門，而代表國家對破壞海洋環境的行為提起公益訴訟的權利是其行政管理權的衍伸，也是海洋環境監管部門的法定職責，進一步完善海洋環境損害賠償制度，有利于海洋環境的恢復與海洋環境執法的進一步完善，彌補環境損害的不利后果。

在中國海警局與原國家海洋局機構改革的背景下，由于《海洋環境保護法》面臨修改，《海警法》等尚未制定，無論從中央層面還是地方層面，海洋環境監管與海洋環境執法主體，都存在著職權不明，主體銜接障礙的問題，究其根本在于立法環節的缺失，未與機構改革的大趨勢相同步，尤其在地方環境執法問題上，要更加注重解決執法主體的銜接與職權劃分問題，加強執法工作隊伍建設并不斷完善海洋環境損害賠償制度，深入細化改革試點，加強制度建設，推進海洋環境執法的廣度與深度。

來源：《浙江海洋大學學報（人文科學版）》