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海洋空間規劃的改革方向

時間：2019-12-05

引言

海洋是重要的國土空間, 近年來, 各類空間規劃涉海內容不斷增加, 如何協調各類規劃的關系, 形成科學的海洋空間治理體系, 是海洋生態文明建設和海洋綜合管理改革面臨的重大課題。黨的十八大以來, 我國國土空間治理體系和空間治理能力逐步向科學化、系統化、法制化邁進。空間規劃體系改革是國土空間治理體制改革的重要內容, 是生態文明體制改革的一項重要任務。

海洋空間規劃的改革方向

（一）現有海洋空間規劃體系

目前, 我國從國家層面推動編制的海洋空間類規劃主要包括:《海洋主體功能區規劃》《海洋功能區劃》《海島保護規劃》《海岸帶綜合保護與利用規劃》以及《港口規劃》等涉海專項空間類規劃, 規劃內容均涉及空間的布局與安排, 均具有不同層面的法律和法規效力。

2015年8月20日, 國務院印發了《全國海洋主體功能區規劃》, 規劃年限5年。2017年年底, 遼寧、天津、山東、廣東等海洋主體功能區規劃已發布實施, 其他沿海地區海洋主體功能區規劃編制審查基本完成。“海洋主體功能區規劃”是國家生態文明建設的一項重要任務, 以縣域海域空間為基本單元, 確定海域主體功能, 并按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價, 以實行分類分區指導和管理, 構筑科學、合理、高效的海洋國土空間開發格局, 但在實施管理層面缺少系統的空間規劃內容、技術體系和管理體系。分類標準包括優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發4類主體功能定位。

“海洋功能區劃”依據《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環境保護法》組織編制和實施, 在內容上以安排海洋開發保護的空間布局為主, 基本不做時序安排,目的是規范海域使用和海域審批, 是海域管理的具體依據。規劃年限10年, 從1989年至今, 開展了3輪海洋功能區劃編制工作, 建立國家省、市 (縣) 三級規劃體系。分類標準包括農漁業區、港口航運區在內8個一級類, 以及進一步細分的22個二級類。

“海島保護規劃”依據《中華人民共和國海島保護法》編制, 有居民海島、無居民海島、特色利用3類海島。是從事海島保護、利用活動的依據, 規劃強調系統規范海島生態保護和無居民海島使用。2012年《全國海島保護規劃》公布實施, 遼寧、山東、廣東、福建、廣西、海南、浙江等沿海地區相繼制訂了省級海島保護規劃。

“海岸帶綜合保護與利用規劃”依據《海岸線保護與利用管理辦法》, 將海岸線劃分為嚴格保護岸線、限制開發岸線和優化利用岸線3種類型, 實施分類分段管理。規劃以海岸帶功能為基礎, 考慮岸線兩側海域和陸域的保護與利用, 重點解決海岸帶保護與利用的陸海統籌問題。其他涉海專項規劃是以某一涉海特定空間為對象編制的規劃, 是空間頂層規劃在特定領域的延伸和深化。2017年2月, 國家海洋局批復廣東作為全國首個開展海岸帶規劃編制試點省;2017年10月《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規劃》發布。

（二）海洋空間規劃改革方向

海洋空間規劃必須被置于治理現代化的背景中去認知, 未來海洋空間規劃應當以國家制度、國土治理、永續發展為導向, 以海洋主體功能區為基礎, 將“優化‘三生’”作為規劃的核心任務, 將“三條底線”作為規劃的關鍵界限, 將“自然資源空間管制”與國土綜合整治作為規劃的實施抓手, “在統一理念、目標和共識下”協調各項涉海規劃, 依托統一的空間平臺, 制定海洋發展戰略, 明確“保護底線”和“發展極限”, 優化生產、生態和生活空間。

在當前, 將現有的海洋空間規劃體系完全打破, 建立一個全新的海洋空間頂層規劃, 存在著法規和技術方法等多重難以逾越的制度障礙和困難。因此, 采取漸變的規劃編制方法較為現實。從法理地位和制度保障來看, 大部分海洋區域規劃以及相關生態環保規劃的推進主要依據中央文件, 缺乏明確的法律保障, 規劃的實施主要依據是單一的行政手段;海洋功能區劃是《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環境保護法》共同確定的我國海洋管理的一項基本制度, 是我國海洋空間開發、控制和綜合管理的整體性、基礎性、約束性文件, 經過近30年的實踐, 已形成了完備的技術方法與實施管理體系。以海洋主體功能區規劃作為海洋空間規劃的頂層規劃, 以海洋功能區劃為主體, 建立“縱向協調、橫向銜接”的“多規合一”海洋空間規劃體系較為切實可行。

在統一的國土空間規劃體系中, 海洋功能區劃與同級空間規劃在空間管制目標、管制要求和空間基準等方面具有相對的統一性。海洋功能區劃的作用與同級的空間規劃一致, 核心是通過海洋空間開發與保護用途的管制, 實現空間有序開發保護和頂層設計, 是實施海洋生態空間治理、統籌協調涉海行業的海洋空間需求和優化海洋資源開發保護的空間布局的基礎。涉海漁業、港口、旅游等其他規劃與陸域土地、城市、林業等規劃相對應, 是海洋各行業的專項規劃, 必須在海洋功能區劃的約束下進一步細化 (圖1) 。

（三）統一的空間規劃體系對海洋功能區劃的要求

在統一的空間規劃體系中, 海洋功能區劃從期限、目標、層級、實施管理、分類、空間規劃基準等均要有較大幅度的調整和完善, 才能適應國土空間治理體系現代化要求。

(1) 區劃期限。在統一的空間規劃體系中, 要求海洋功能區劃的期限與本行政區空間規劃相一致, 而不再是海洋部門單獨按照海洋功能區劃管理自成體系。

(2) 區劃層級體系。省級空間規劃強調“三區三線”的約束框架, 市、縣層面強調土地、城市等相關規劃的融合和統一, 精細和深化, 同時土地、城市等規劃也是在市縣級才有明確的規劃圖件與分區落地。在統一的空間規劃體系中, 海洋功能區劃的層級體系要改變目前以省級為主體的局面, 應以市、縣級為主體, 省級側重“三區三線”約束和規模比例控制。

(3) 區劃陸海統籌。以往的海洋功能區劃陸海統籌內容的體現較少。在統一規劃體系中, 規劃的基礎底圖要統一, “三區三線”控制要素要陸海統籌, 沿岸海洋功能區的設置要更多考慮陸域的功能服務、支撐和銜接。一方面, 要統籌城鎮建設區的擴展、城鎮生活空間、港口交通用地、陸源污染物擴散等功能需求;另一方面, 要強化對陸域開發活動的限制措施, 如建筑后退線、陸源排污、自然岸線保護等。

(4) 區劃的內容體系。構筑以“三線”為核心的空間管控模式, 一方面, 統一的省、市 (縣、區) 級空間規劃納入了海域“三區三線”的內容, 功能區劃的內容必然要在“三區三線”控制的基礎上進一步細化和深化;另一方面, 統一的空間規劃更強調空間的約束和保護邊界控制, 海洋功能區劃的重點和核心要傾向于在“三區三線”控制下的, 海域用途管控規則和措施, 分區內容應相對弱化。

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（二）海洋空間規劃改革方向

（三）統一的空間規劃體系對海洋功能區劃的要求

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